Contratação pública sem travões? Novos limites levantam alertas e exigem acompanhamento

A reforma da contratação pública -  aprovada em Conselho de Ministros esta quinta-feira – representa uma revisão ambiciosa na revisão do Código dos Contratos Públicos (CCP) pelo seu impacto potencial no funcionamento da Administração Pública e na relação com os operadores económicos. No centro desta reforma está o aumento significativo dos limites de valor no ajuste direto e na consulta prévia - uma decisão que o Governo enquadra como “essencial para desbloquear procedimentos, acelerar decisões e adaptar o sistema à realidade económica atual”.

Assim, nos contratos que o Estado faça para aquisição de bens e serviços, o limite do ajuste direto passa dos atuais 20 mil para 75 mil euros, enquanto a consulta prévia sobe de 75 mil para 130 mil euros. Já nas empreitadas de obras públicas, o ajuste direto quintuplica, passando de 30 mil para 150 mil euros, e a consulta prévia aumenta de 150 mil euros até um milhão. Para o Executivo, trata-se de “uma correção de um desfasamento acumulado ao longo dos anos, agravado pela inflação e pelo aumento dos custos de execução de contratos públicos”, disse Gonçalo de Saraiva Matias, ministro adjunto e da Reforma do Estado.

O ministro justificou ainda esta medida com a necessidade de remover “bloqueios desnecessários” e dar maior capacidade de decisão aos gestores públicos, defendendo que os limiares anteriores eram “muito baixos” e penalizavam a eficiência administrativa. O governante sublinhou ainda que, mesmo com esta atualização, Portugal continuará abaixo dos valores praticados noutros países europeus, ou seja, com limites menos apertados do que os que existiam mas mais apertados do que o que se faz noutros países europeus.

A par desta alteração, a reforma introduz um conjunto de medidas estruturais: o princípio “só uma vez” na entrega de documentos, a eliminação de formalismos repetitivos, a possibilidade de recurso a inteligência artificial na tramitação processual, a criação de um regime específico para contratos de conceção-construção, a revisão obrigatória de preços em contratos de longa duração e a aposta em mecanismos de resolução alternativa de litígios. Soma-se ainda a introdução da chamada “iniciativa espontânea”, permitindo que entidades privadas proponham projetos à Administração (não tendo de esperar que seja aberto um concurso), e um novo regime de autorização de despesa pública, que substitui um enquadramento legal ainda assente em valores em escudos.

O Governo estima que estas medidas possam eliminar a necessidade de entrega de mais de três milhões de documentos por ano, num esforço assumido de simplificação e desburocratização. No entanto, é precisamente neste eixo que surgem algumas das principais interrogações por parte dos advogados contactados pelo ECO/Advocatus.

Para Pedro Neves de Sousa, advogado de Direito Público e Sócio da Dower Law Firm, a reforma insere-se numa evolução mais ampla da própria Administração Pública. “Há vários anos que se observa uma mudança de paradigma na forma como a Administração se relaciona com os particulares”, afirma, apontando a transição de um modelo de controlo prévio para uma lógica de maior responsabilização dos decisores e dos operadores económicos. Esta tendência, explica, “resulta tanto de fatores estruturais — como a complexificação da sociedade — como de contextos específicos, como a pandemia ou a gestão de fundos europeus”. 

Neste quadro, o advogado vê com bons olhos a intenção de simplificar procedimentos. “A Administração padece de um grave problema burocrático, e a contratação pública não é exceção”, sublinha, considerando que alterações que reduzam entraves podem contribuir para dinamizar a economia. Destaca ainda como particularmente positiva a introdução da “iniciativa espontânea”, que poderá envolver empresas e centros de investigação na procura de soluções inovadoras para necessidades públicas.

Ainda assim, deixa um alerta claro: “Simplificar e desburocratizar não implica desresponsabilizar”. Na sua perspetiva, o reforço da liberdade decisória das entidades públicas deve ser acompanhado pela manutenção — e até pelo reforço — dos mecanismos de controlo e fiscalização.

Uma leitura complementar é apresentada por Luís Graça Nunes, advogado da Santiago Mediano Advogados, que rejeita a ideia de um conflito inevitável entre eficiência e controlo. “Não me parece que se deva assumir que existe um conflito absoluto entre eficiência/simplicidade e controlo/fiscalização”, afirma, sustentando que, em muitos casos, essa oposição é mais aparente do que real.

O advogado destaca a existência de mecanismos de fiscalização concomitante e sucessiva que não prejudicam o andamento dos procedimentos, bem como instrumentos preventivos que podem garantir maior rigor sem comprometer a celeridade. “Podem adotar-se mecanismos de planeamento, padronização de procedimentos, recurso a centrais de compras, entre outros”, explica, defendendo que o equilíbrio deve resultar de uma combinação de soluções que se reforçam mutuamente, e não de uma lógica de compensação entre riscos e eficiência.

Já Ricardo Maia Magalhães, sócio da Cerejeira Namora, Marinho Falcão, adota uma posição mais cautelosa quanto à eficácia prática da reforma. Reconhecendo que existem medidas que podem reduzir burocracias desnecessárias, alerta para o histórico de dificuldades na implementação de alterações legislativas. “Resta saber se tais mecanismos que ora se preveem chegarão a ser efetivamente aplicados na prática”, afirma, lembrando que muitas soluções anteriormente previstas nunca passaram do plano formal.

Além disso, levanta dúvidas sobre a capacidade das entidades adjudicantes para gerir a maior margem de decisão que lhes é agora atribuída. “Importa perceber se os sistemas de auditoria internos serão capazes de acomodar essa maior margem decisória”, acrescenta, apontando para a necessidade de reforçar estruturas de controlo interno.

O aumento dos limiares para ajuste direto constitui, de resto, um dos pontos mais sensíveis da reforma. Pedro Neves de Sousa enquadra esta alteração como uma correção de uma anomalia histórica. “Portugal sempre foi ‘tímido’ na fixação dos limiares”, afirma, comparando com os valores das diretivas europeias e considerando que os níveis anteriores contribuíam para a ineficiência e para a perda de oportunidades. Na sua análise, a mudança não implica necessariamente um aumento dos riscos: “A alteração dos limiares não representa, só por si, um incremento dos riscos de corrupção ou favorecimento indevido”.

Também Luís Graça Nunes relativiza essa associação, sublinhando que o ajuste direto é um procedimento legalmente previsto e regulado. “Não se deve partir do princípio de que há algo de patológico ou corrupto nesse procedimento”, afirma, acrescentando que os concursos públicos não são, por si só, garantia de integridade. Na sua perspetiva, as causas da corrupção são mais profundas e estruturais, ligadas a fatores económicos e políticos.

Ainda assim, reconhece que o novo enquadramento deve ser acompanhado por medidas adicionais de transparência. “O aumento dos limiares poderá ser acompanhado de mecanismos que reforcem as exigências de fundamentação das decisões, a publicitação dos procedimentos e as comunicações às entidades de fiscalização”, defende, apontando para o papel do Tribunal de Contas e de outras entidades independentes.

Uma posição mais prudente surge novamente com Ricardo Maia Magalhães, que considera inevitável associar o aumento da discricionariedade a riscos acrescidos. “É impossível desassociar o aumento da margem de escolha a eventuais riscos em matéria de combate à corrupção”, afirma, ainda que ressalve não estar em causa um juízo de desconfiança sobre os decisores públicos. Para o advogado, a chave estará no equilíbrio: “Estas reformas apenas poderão ser vistas com bons olhos quando devidamente compensadas com um reforço significativo da fiscalização interna e externa”.

No plano crítico, os três advogados convergem na ideia de que a avaliação definitiva da reforma dependerá da sua aplicação concreta. Pedro Neves de Sousa antecipa que os principais desafios surgirão precisamente nessa fase, quando as novas normas forem testadas no terreno. Luís Graça Nunes sublinha a falta de detalhe das medidas conhecidas até agora, alertando para as dúvidas que subsistem em torno de conceitos como a “iniciativa espontânea” ou a arbitragem voluntária, cuja operacionalização ainda não é clara.

Já Ricardo Maia Magalhães levanta uma crítica de natureza mais estrutural e política, questionando o timing da reforma. Considera “incompreensível” avançar com alterações de grande alcance num momento em que está em curso uma revisão europeia das regras de contratação pública, o que poderá obrigar a novas mudanças num curto espaço de tempo. “Dentro de breves meses, novas normas europeias poderão conduzir a uma nova necessidade de rever este pilar da legislação portuguesa”, alerta.